ეკატერინე კიკნაძე საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის მინისტრის წინააღმდეგ

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს

მეორე კოლეგიის განმწესრიგებელი სხდომის

განჩინება №2/35/1793

2023 წლის 15 დეკემბერი

ქ. ბათუმი

კოლეგიის შემადგენლობა:

მანანა კობახიძე – სხდომის თავმჯდომარე;

ირინე იმერლიშვილი – წევრი;

ხვიჩა კიკილაშვილი – წევრი, მომხსენებელი მოსამართლე;

თეიმურაზ ტუღუში – წევრი.

სხდომის მდივანი: სოფია კობახიძე.

საქმის დასახელება: ეკატერინე კიკნაძე საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის მინისტრის წინააღმდეგ.  

დავის საგანი: „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრის 2019 წლის 18 ივნისის №110/ნ ბრძანებით დამტკიცებული „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების“ მე-5 მუხლის მე-7 პუნქტის პირველი წინადადების კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის მე-12 მუხლთან, მე-20 მუხლის მე-4 პუნქტთან და 27-ე მუხლის მე-3 პუნქტთან მიმართებით.

I
აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2023 წლის 21 აგვისტოს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №1793) მომართა ეკატერინე კიკნაძემ. №1793 კონსტიტუციური სარჩელი, არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიას გადმოეცა 2023 წლის 22 აგვისტოს. კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიის განმწესრიგებელი სხდომა, ზეპირი მოსმენის გარეშე, გაიმართა 2023 წლის 15 დეკემბერს.

2. №1793 კონსტიტუციურ სარჩელში საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოსადმი მომართვის სამართლებრივ საფუძვლებად მითითებულია: საქართველოს კონსტიტუციის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის მეოთხე პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი, 31-ე მუხლი, 31¹ მუხლი და 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი.

3. „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრის 2019 წლის 18 ივნისის №110/ნ ბრძანებით დამტკიცებული „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების“ მე-5 მუხლის მე-7 პუნქტის პირველი წინადადების თანხად, „მუზეუმთა გაერთიანებაში შემავალი ნებისმიერი მუზეუმის/მუზეუმთა ჯგუფის სამუზეუმო ფონდში, კვლევითი საქმიანობის მიზნებისთვის, დაინტერესებული პირის, მათ შორის მუზეუმთა გაერთიანებაში დასაქმებული თანამშრომლის, დაშვება შესაძლებელია მხოლოდ დირექტორატის გადაწყვეტილებით“.

4. საქართველოს კონსტიტუციის მე-12 მუხლი განამტკიცებს პიროვნების თავისუფალი განვითარების უფლებას. საქართველოს კონსტიტუციის მე-20 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, „ყველას აქვს უფლება ზრუნავდეს კულტურული მემკვიდრეობის დაცვაზე. კულტურული მემკვიდრეობა დაცულია კანონით“. საქართველოს კონსტიტუციის 27-ე მუხლის მე-3 პუნქტით უზრუნველყოფილია აკადემიური თავისუფლება და უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების ავტონომია.

5. №1793 კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, სადავო ნორმა ეროვნული მუზეუმის დირექტორატს აღჭურავს აბსოლუტური დისკრეციული უფლებამოსილებით, მიიღოს გადაწყვეტილება სამუზეუმო ფონდში კვლევითი საქმიანობის მიზნით დაინტერესებულ პირთა და გაერთიანების თანამშრომელთა ექსპონატთან დაშვებასთან დაკავშირებით. მოსარჩელე არის ხელოვნებათმცოდნეობის დოქტორი, საქართველოს შოთა რუსთაველის თეატრისა და კინოს სახელმწიფო უნივერსიტეტის ასოცირებული პროფესორი, რომელმაც 2022 წლის 6 ივნისს ეროვნული მუზეუმის დირექტორატისთვის მიწერილი განცხადებით, კვლევითი საქმიანობის განხორციელების მიზნით, მოითხოვა ეროვნული მუზეუმის სამუზეუმო ფონდში დაცულ კოლექციებზე დაშვება. ეროვნული მუზეუმის დირექტორატმა კვლევაზე უარყოფითი დასკვნა გასცა, ხოლო დამოუკიდებელი კვლევის განხორციელებაზე მოსარჩელისთვის უარის თქმის საფუძველს წარმოადგენდა მუზეუმში ევაკუაციის რეჟიმი და სარემონტო სამუშაოების განხორციელება.

6. მოსარჩელის პოზიციით, სადავო ნორმის საფუძველზე, იზღუდება მოსარჩელის აკადემიური თავისუფლების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ასპექტი, კვლევის თავისუფლება, რაც, თავის მხრივ, უკავშირდება ინფორმაციის და ცოდნის შეგროვებას და დახარისხებას. სადავო ნორმა მუზეუმის დირექტორატს ანიჭებს დისკრეციულ უფლებამოსილებას კონკრეტული ქმედების განხორციელებაზე. კერძოდ, მიიღოს გადაწყვეტილება სამუზეუმო ფონდში დაშვების ან დაშვებაზე უარის შესახებ. ეროვნული მუზეუმის დებულება განსაზღვრავს, რომ ეროვნული მუზეუმის მართვას ახორციელებს დირექტორატი, რომელსაც ხელმძღვანელობს ეროვნული მუზეუმის გენერალური დირექტორი, დირექტორატი შედგება გენერალური დირექტორისა და ოთხი დირექტორისგან. დებულება ასევე განსაზღვრავს, რომ დირექტორატის სხდომა უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება წევრთა შემადგენლობის ნახევარზე მეტი. დირექტორატის მიერ გადაწყვეტილება მიიღება დამსწრე წევრების ხმათა უმრავლესობით, ღია კენჭისყრით. ნებისმიერი გადაწყვეტილება დირექტორატის მიერ მიიღება კოლეგიალურად, დამსწრე წევრების ხმათა უმრავლესობით. დირექტორატის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ფორმდება სხდომის ოქმით, რომელსაც ხელს აწერენ სხდომაზე დამსწრე წევრები. საბჭოს გადაწყვეტილება მუზეუმისთვის სავალდებულოა.

7. კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, მოსარჩელის წარმომადგენელმა საქართველოს ეროვნული მუზეუმიდან და საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის სამინისტროსგან, საჯარო ინფორმაციის სახით, გამოითხოვა დირექტორატის დებულების მოქმედი რედაქცია, თუმცა კანონით დადგენილი ვადის გასვლის მიუხედავად, აღნიშნულ დაწესებულებებს არ გადმოუციათ საჯარო ინფორმაცია. არც გასაჩივრებული ბრძანება და არც 2021 წლის 12 მარტისთვის მოქმედი დირექტორატის დებულება, გარდა ზემოთ მოცემული წესებისა, არ ითვალისწინებს რაიმე კრიტერიუმს, რის მიხედვითაც, უნდა მოხდეს დირექტორატის მიერ სამუზეუმო ფონდში დაინტერესებული პირის ან თანამშრომლის კვლევის მიზნებისთვის დაშვება. შესაბამისად, კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს რაიმე განსაზღვრულ წესს, რის მიხედვითაც, უნდა მოხდეს, ერთ შემთხვევაში, დადებითი, ხოლო, მეორე შემთხვევაში, უარყოფითი გადაწყვეტილების მიღება.

8. კონსტიტუციური სარჩელის მიხედვით, დაინტერესებულ პირს/თანამშრომელს, რომელსაც კვლევითი საქმიანობის მიზნით, სურს სამუზეუმო ფონდში დაშვება, შესაძლებლობა არ აქვს, წინასწარ განსაზღვროს დირექტორატის დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელების საფუძველი და წინაპირობები. ამასთან, არ არსებობს კრიტერიუმი, რომელიც დირექტორატის მიერ უარყოფითი გადაწყვეტილების გასაჩივრების შემთხვევაში, სასამართლოს მისცემდა, უშუალოდ გასაჩივრებული ნორმით დადგენილ დისკრეციულ უფლებამოსილებასთან დაკავშირებით, სახელმძღვანელო, ფუნდამენტურ სამართლებრივ პრინციპებს ადმინისტრაციული ორგანოს კონკრეტული გადაწყვეტილების კანონმდებლობასთან შესაბამისობის დადგენისთვის. ამის გათვალისწინებით, დირექტორატის მიერ უარყოფით გადაწყვეტილებაზე სასამართლო კონტროლის განხორციელებაც მოსარჩელისთვის არ უნდა იქნეს განხილული, როგორც ფართო დისკრეციისგან დამცავი ეფექტური სამართლებრივი მექანიზმი.

9. კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, სადავო ნორმა ასევე ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-20 მუხლის მე-4 პუნქტით გარანტირებულ, კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის უფლებას. მოსარჩელის მითითებით, აღნიშნული უფლება, მათ შორის, გულისხმობს, რომ კულტურული ძეგლი ჩართული უნდა იყოს საზოგადოებრივ ცხოვრებაში. კონსტიტუციის აღნიშნული დებულებით დაცულ უფლებაში ჩარევა ხდება არა მარტო მაშინ, როცა სახელმწიფოს უმოქმედობის შედეგად კულტურულ მემკვიდრეობას განადგურების ან გაქრობის საფრთხე ემუქრება, არამედ იმ შემთხვევაშიც, როცა კულტურული მემკვიდრეობა ფიზიკურ არსებობას განაგრძობს, თუმცა სახელმწიფო თავისი ქმედებით ამგვარ მემკვიდრეობას თიშავს საზოგადოებრივი ცხოვრებისაგან. ამ შემთხვევაში, სახელმწიფო უარს ეუბნება მკვლევარს სამუზეუმო ექსპონატებთან წვდომაზე, რითაც ახდენს აღნიშნული კულტურული მემკვიდრეობის განდევნას საზოგადოებრივი ცხოვრებიდან. სამუზეუმო ექსპონატის ნახვაზე უარით. სახელმწიფო საზოგადოებას უარს ეუბნება, იცხოვროს ამ მემკვიდრეობით შექმნილ კულტურულ გარემოში.

10. მოსარჩელის პოზიციით, სადავო ნორმა ასევე ეწინააღმდეგება პიროვნების თავისუფალი განვითარების უფლებას, რომელიც თავისი არსით, წარმოადგენს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა განხორციელების ფუნდამენტურ გარანტიას და იცავს ადამიანის მიერ საკუთარი ცხოვრების საკუთარივე შეხედულებისამებრ წარმართვის თავისუფლებას. ადამიანის უფლება, ნახოს სამუზეუმო ექსპონატები, შეიძლება ემსახურებოდეს განათლების, კვლევის, გართობის, დასვენების, ესთეტიკური სიამოვნების მიღების თუ სხვა მიზნებს. კონსტიტუციის მე-12 მუხლის მიზნებისათვის მნიშვნელოვანია ადამიანის თავისუფალი ნება, გაეცნოს სამუზეუმო ექსპონატებს. სწორედ ამიტომ კონსტიტუციის მე-12 მუხლი იცავს ადამიანის მიერ საკუთარი პიროვნული ავტონომიის ფარგლებში გაკეთებულ არჩევანს, ცხოვრება წარმართოს საკუთარი შეხედულებით – მოცემულ შემთხვევაში, ეწვიოს და ეზიაროს სამუზეუმო ექსპონატებს. მოსარჩელე აღნიშნავს, რომ სადავო ნორმით, ეროვნული მუზეუმის დირექტორატს ენიჭება ფართო დისკრეციული უფლებამოსილება, არ დაუშვას დაინტერესებული პირი სამუზეუმო ფონდთან. აღნიშნული დისკრეციული უფლებამოსილება არანაირი სტანდარტით არ არის შეზღუდული. შესაბამისად, ამგვარი დისკრეციული უფლებამოსილებით იზღუდება ადამიანის თავისუფლება, საკუთარი შეხედულებით ესტუმროს სამუზეუმო ფონდს კვლევის მიზნებისათვის.

11. კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, სადავო ნორმა და „მუზეუმების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტი არეგულირებს განსხვავებულ სამართლებრივ ურთიერთობას. კერძოდ, სადავო ნორმა ადგენს დირექტორატის გადაწყვეტილებით, კვლევითი საქმიანობის მიზნით, მეცნიერის, სამუზეუმო ფონდში დაცულ ექსპონატზე დაშვების საკითხს, ხოლო „მუზეუმების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტი არეგულირებს, პირის მიერ მუზეუმის დათვალიერების საკითხს. სადავო ნორმით, მუზეუმის დირექტორატს შეუძლია, კვლევის მიზნით, მუზეუმში მისული მეცნიერი საგამოფენო სივრცეშიც კი არ დაუშვას, ხოლო „მუზეუმების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტით, ეროვნული მუზეუმის დირექტორატს არ აქვს უფლება, დასათვალიერებლად მისულ მოქალაქეს მთელი ფონდის ნახვა აუკრძალოს. ასეთ შემთხვევაში, მუზეუმს შეუძლია, მოქალაქე მხოლოდ იმ ექსპონატებთან არ დაუშვას, რომელიც არადამაკმაყოფილებელ მდგომარეობაშია, გადის რესტავრაციას ან გადატანილია საცავში. ამგვარად, „მუზეუმების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტი არ ზღუდავს სადავო ნორმით დადგენილ დისკრეციულ უფლებამოსილებას, კვლევის მიზნით, არ დაუშვას მეცნიერი სამუზეუმო ფონდში დაცულ ექსპონატთან.

12. ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმა ვერ პასუხობს საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულ მოთხოვნას, რომ კონკრეტული ქმედების განხორციელებისთვის განკუთვნილ დისკრეციულ უფლებამოსილებას, უნდა ჰქონდეს წინასწარ გაწერილი კრიტერიუმები. შესაბამისად, სადავო ნორმა ადგენს აბსოლუტურ დისკრეციულ უფლებამოსილებას და არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი საქართველოს კონსტიტუციის მე-12 მუხლთან, მე-20 მუხლის მე-4 პუნქტთან და 27-ე მუხლის მე-3 პუნქტთან მიმართებით.

13. მოსარჩელე საკუთარი არგუმენტაციის გასამყარებლად, დამატებით იშველიებს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს და ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკას სადავო საკითხთან დაკავშირებით.

II
სამოტივაციო ნაწილი

1. კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განსახილველად მისაღებად აუცილებელია, იგი აკმაყოფილებდეს საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31³ მუხლის პირველი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტის თანახმად, კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად არ მიიღება, თუ „სადავო კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე სრულფასოვანი მსჯელობა შეუძლებელია ნორმატიული აქტების იერარქიაში მასზე მაღლა მდგომი იმ ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე, რომელიც კონსტიტუციური სარჩელით გასაჩივრებული არ არის“.

2. განსახილველ საქმეში მოსარჩელე მხარე სადავოდ ხდის „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრის 2019 წლის 18 ივნისის №110/ნ ბრძანებით დამტკიცებული „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის – საქართველოს ეროვნული მუზეუმის დებულების“ მე-5 მუხლის მე-7 პუნქტის პირველი წინადადების კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის მე-12 მუხლთან, მე-20 მუხლის მე-4 პუნქტთან და 27-ე მუხლის მე-3 პუნქტთან მიმართებით.

3. სადავო ნორმის თანახმად, „მუზეუმთა გაერთიანებაში შემავალი ნებისმიერი მუზეუმის/მუზეუმთა ჯგუფის სამუზეუმო ფონდში, კვლევითი საქმიანობის მიზნებისთვის, დაინტერესებული პირის, მათ შორის მუზეუმთა გაერთიანებაში დასაქმებული თანამშრომლის, დაშვება შესაძლებელია მხოლოდ დირექტორატის გადაწყვეტილებით“. მოსარჩელე პრობლემურად მიიჩნევს დირექტორატის აბსოლუტურ დისკრეციულ უფლებამოსილებას, მიიღოს გადაწყვეტილება სამუზეუმო ფონდში კვლევითი საქმიანობის მიზნით, დაინტერესებულ პირთა და გაერთიანების თანამშრომელთა დაშვებასთან დაკავშირებით. სადავო ნორმა წარმოადგენს კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტს. შესაბამისად, სასარჩელო მოთხოვნა არსებითად განსახილველად მიიღება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ დადგინდება, რომ აღნიშნული აქტის კონსტიტუციურობაზე სრულყოფილი მსჯელობა შესაძლებელია ზემდგომი ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობის შეფასების გარეშე.

4. „მუზეუმების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად „მუზეუმის მესაკუთრეს ან მფლობელს უფლება აქვს შეზღუდოს მუზეუმის ფონდში დაცულ ექსპონატებთან დაშვება მათი დაცულობის არადამაკმაყოფილებელი მდგომარეობის, რესტავრაციის ან საცავებში (დეპოზიტარიუმებში) მოთავსების გამო“. ამდენად, მუზეუმის მესაკუთრის ან მფლობელის უფლებას, შეზღუდოს მუზეუმის ფონდში დაცულ ექსპონატებთან დაშვება მათი დაცულობის არადამაკმაყოფილებელი მდგომარეობის, რესტავრაციის ან საცავებში (დეპოზიტარიუმებში) მოთავსების გამო, გათვალისწინებულია კანონით. შესაბამისად, მუზეუმის მიერ სამუზეუმო ფონდში არსებული ექსპონატების დიდ ნაწილზე დაშვების (მათ შორის, კვლევის მიზნით) შეზღუდვის უფლებამოსილება კანონით არის დადგენილი. მოსარჩელე არაკონსტიტუციურად მიიჩნევს, მათ შორის, ისეთ სამუზეუმო ექსპონატებზე დაშვების შეზღუდვას, რომელიც ექცევა „მუზეუმების შესახებ“ კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტის რეგულირების სფეროში. შესაბამისად, მისი სასარჩელო მოთხოვნა ასევე უკავშირდება კანონის ხსენებული ნორმით დადგენილი წესრიგის არაკონსტიტუციურად ცნობას.

5. ზემოთქმულიდან გამომდინარე, აშკარაა, რომ სადავო ნორმაზე სრულფასოვანი მსჯელობა შეუძლებელია „მუზეუმების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის მე-4 პუნქტის კონსტიტუციურობაზე მსჯელობის გარეშე.

6. შესაბამისად, №1793 კონსტიტუციური სარჩელი არ უნდა იქნეს მიღებული არსებითად განსახილველად „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31³ მუხლის პირველი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტის საფუძველზე.

III
სარეზოლუციო ნაწილი

საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის, 21-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, 27¹ მუხლის მე-2 პუნქტის, 31-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების, 31¹ მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების, 31² მუხლის მე-8 პუნქტის, 31³ მუხლის პირველი პუნქტის „ზ“ ქვეპუნქტის, 31⁵ მუხლის პირველი, მე-3, მე-4 და მე-7 პუნქტების, 31⁶ მუხლის მე-2 პუნქტის, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის, 43-ე მუხლის საფუძველზე,

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო

ა დ გ ე ნ ს:

1. არ იქნეს მიღებული არსებითად განსახილველად №1793 კონსტიტუციური სარჩელი („ეკატერინე კიკნაძე საქართველოს კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის მინისტრის წინააღმდეგ“).

2. განჩინება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

3. განჩინება გამოქვეყნდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე 15 დღის ვადაში, გაეგზავნოს მხარეებს და „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“.

კოლეგიის შემადგენლობა:

მანანა კობახიძე

ირინე იმერლიშვილი

ხვიჩა კიკილაშვილი

თეიმურაზ ტუღუში