საქართველოს ელჩებისა და დიპლომატიური წარმომადგენლობების ხელმძღვანელების დანიშვნისა და გათავისუფლების საკითხთან დაკავშირებით საქართველოს პრეზიდენტის უმოქმედობის კონსტიტუციურობა

მერაბ ტურავა – სხდომის თავმჯდომარე;

ევა გოცირიძე – წევრი;

გიორგი თევდორაშვილი – წევრი;

ირინე იმერლიშვილი – წევრი;

გიორგი კვერენჩხილაძე – წევრი;

ხვიჩა კიკილაშვილი – წევრი;

მანანა კობახიძე – წევრი, მომხსენებელი მოსამართლე;

ვასილ როინიშვილი – წევრი;

თეიმურაზ ტუღუში – წევრი.

სხდომის მდივანი : დარეჯან ჩალიგავა.

საქმის დასახელება : საქართველოს მთავრობა საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ.

დავის საგანი : საქართველოს ელჩებისა და დიპლომატიური წარმომადგენლობების ხელმძღვანელების დანიშვნისა და გათავისუფლების საკითხთან დაკავშირებით საქართველოს პრეზიდენტის უმოქმედობის კონსტიტუციურობა.

  I
აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2022 წლის 10 ივნისს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №1711) მომართა საქართველოს მთავრობამ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარემ 2022 წლის 16 ივნისს „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21² მუხლის პირველ პუნქტზე დაყრდნობით, მიმართა საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმს დასაბუთებული წინადადებით, საქმის პლენუმის მიერ განხილვის შესახებ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმმა 2022 წლის 24 ივნისის №3/1-1/1711 საოქმო ჩანაწერით, №1711 კონსტიტუციური სარჩელი მიიღო პლენუმზე განსახილველად. კონსტიტუციური სარჩელის არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის განმწესრიგებელი სხდომა, ზეპირი მოსმენის გარეშე, გაიმართა 2023 წლის 3 თებერვალს.

2. №1711 კონსტიტუციურ სარჩელში საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მომართვის სამართლებრივ საფუძვლებად მითითებულია: საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი, 31-ე მუხლი, 31¹ მუხლი და 34-ე მუხლი.

3. №1711 კონსტიტუციურ სარჩელში სადავოდ არის გამხდარი საქართველოს ელჩებისა და დიპლომატიური წარმომადგენლობის ხელმძღვანელების დანიშვნისა და გათავისუფლების საკითხთან დაკავშირებით, საქართველოს პრეზიდენტის უმოქმედობის კონსტიტუციასთან შესაბამისობა. კერძოდ, 2022 წლის მარტში საქართველოს საგარეო საქმეთა მინისტრმა დავით ზალკალიანმა მიმართა საქართველოს პრეზიდენტს და საქართველოს საგანგებო და სრულუფლებიანი ელჩის თანამდებობაზე საქართველოს პრეზიდენტს დასანიშნად შესთავაზა დავით ბაქრაძე გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის მუდმივი წარმომადგენლის, ხოლო კახა იმნაძე კანადაში საქართველოს საგანგებო და სრულუფლებიანი ელჩის თანამდებობებზე. ამავდროულად, საქართველოს მთავრობამ, მისი უფლებამოსილების ფარგლებში, საქართველოს პრეზიდენტს მიმართა წარდგინებით, კახა იმნაძის გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის მუდმივი წარმომადგენლის უფლებამოსილების ვადაზე ადრე შეწყვეტის თაობაზე. საქართველოს პრეზიდენტმა ხსენებული წარდგინებების დაკმაყოფილებაზე უარი განაცხადა და განმარტა, რომ არსებულ ვითარებაში მიზანშეწონილად არ მიაჩნდა შესაბამის თანამდებობებზე მითითებული კანდიდატურების დანიშვნა. საქართველოს მთავრობის პოზიციით, საქართველოს პრეზიდენტი წარდგინებების უარყოფითა და უმოქმედობით, რაც გამოიხატა წარდგენილი კანდიდატების არდანიშვნაში, პირდაპირ შეიჭრა საქართველოს მთავრობის ექსკლუზიურ კონსტიტუციურ უფლებამოსილებაში, განახორციელოს ქვეყნის საგარეო პოლიტიკა.

4. მოსარჩელე მხარე მიუთითებს 2017-2018 წლების კონსტიტუციურ რეფორმაზე და აღნიშნავს, რომ საქართველოს კონსტიტუცია ადგენს საპარლამენტო მმართველობის სისტემას. ამ სისტემაში კი აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთადერთი უმაღლესი ორგანოა საქართველოს მთავრობა, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციის 54-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „ახორციელებს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკას“. ამასთან, საქართველოს პრეზიდენტი არ არის აღმასრულებელი ხელისუფლების ნაწილი და სრულად მოკლებულია აღმასრულებელ ძალაუფლებას. გამომდინარე იქიდან, რომ ელჩები ქვეყნის საგარეო პოლიტიკის განხორციელების ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ინსტრუმენტს წარმოადგენენ, მათი დანიშვნა და გათავისუფლება მატერიალურსამართლებრივი თვალსაზრისით, უპირობოდ აღმასრულებელი ხელისუფლების კომპეტენციად უნდა იქნეს მიჩნეული.

5. კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, საპარლამენტო მმართველობის სისტემაში სახელმწიფოს მეთაურის სტატუსისა და უფლებამოსილებების განმსაზღვრელ კონსტიტუციურ ნორმებს ახასიათებს სიმბოლურობის მაღალი ხარისხი. ვინაიდან ელჩი არის სახელმწიფოს წარმომადგენელი, მნიშვნელოვანია მისი დანიშვნა იმ ორგანოს მიერ ხორციელდებოდეს, რომელიც სიმბოლური თვალსაზრისით, სახელმწიფოს მეთაურის სტატუსს ატარებს. სწორედ ამიტომ 2017 წლის საკონსტიტუციო რეფორმის განხორციელებისას სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიამ და საქართველოს პარლამენტმა ელჩებისა და დიპლომატიური წარმომადგენლობების ხელმძღვანელების დანიშვნისა და გათავისუფლების სიმბოლური უფლებამოსილება, უპირობოდ, საქართველოს პრეზიდენტს მიანიჭეს, თუმცა სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიაშიც კი არ ყოფილა აზრთა სხვადასხვაობა იმის შესახებ, რომ ხსენებული უფლებამოსილება მხოლოდ სიმბოლური და სამართლებრივი ბუნებისა იყო. ამასთან, სწორედ ამგვარ განმარტებაზეა მითითება კონსტიტუციური კანონის განმარტებით ბარათშიც, რითაც ცალსახად დასტურდება კანონმდებლის ნება.

6. მოსარჩელე მხარე დამატებით ხაზს უსვამს იმ გარემოებას, რომ სახელმწიფოს მეთაურის სტატუსისა და უფლებამოსილებების განმსაზღვრელ ნორმებში, ზოგადად, არ გამოიყენება ისეთი ტერმინები, როგორიცაა, მაგალითად, „სიმბოლური”, სწორედ ამიტომ უფლებამოსილებების არსი მმართველობის სისტემაზე დაყრდნობით განიმარტება. საპარლამენტო მმართველობის სისტემაში კი პრეზიდენტის ისეთი უფლებამოსილება, რომელიც აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებას უკავშირდება, სწორედ რომ სიმბოლურად უნდა განიმარტოს.

7. კონსტიტუციურ სარჩელში აღნიშნულია, რომ საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, საქართველოს პრეზიდენტი ელჩებსა და სხვა დიპლომატიურ წარმომადგენლებს საქართველოს პრემიერ-მინისტრის თანახელმოწერით ნიშნავს. ამასთან, თანახელმოწერილ აქტებზე პოლიტიკური პასუხისმგებლობა მხოლოდ საქართველოს მთავრობას ეკისრება. საქართველოს კონსტიტუცია არ ადგენს საქართველოს პრეზიდენტისთვის პოლიტიკური პასუხისმგებლობის შეფარდების არანაირ მექანიზმს, რაც, კიდევ ერთხელ, ადასტურებს, რომ საქართველოს პრეზიდენტის ხსენებულ უფლებამოსილებას მხოლოდ ფორმალური დატვირთვა აქვს, ხოლო მატერიალური თვალსაზრისით, ეს უფლებამოსილება საქართველოს მთავრობას ეკუთვნის.

8. მოსარჩელე მხარის აზრით, თუკი საპარლამენტო რესპუბლიკაში პრეზიდენტს ექნებოდა პოლიტიკური დისკრეცია ისეთ უფლებამოსილებებთან მიმართებით, რომლებიც ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განხორციელებას უკავშირდება, საპარლამენტო მმართველობის არსი ეჭვქვეშ დადგებოდა.

9. ყოველივე ზემოაღნიშნულზე დაყრდნობით, საქართველოს მთავრობა მიიჩნევს, რომ საქართველოს პრეზიდენტის უმოქმედობიდან და მისი წერილობითი უარიდან თვალნათლივ ჩანს, რომ საქართველოს პრეზიდენტი მოქმედებდა არა სამართლებრივი, არამედ პოლიტიკური მოტივით, რაც სცდება მისი უფლებამოსილების ფარგლებს, იჭრება საქართველოს მთავრობის უფლებამოსილებაში, შესაბამისად, ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას და არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

10. №1711 კონსტიტუციურ სარჩელზე სასამართლოს მეგობრის წერილობითი მოსაზრება წარმოადგინა ა(ა)იპ „საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციამ“. სასამართლოს მეგობრის განმარტებით, საპარლამენტო მმართველობაში პრეზიდენტის უფლებამოსილების არსენალი არაერთგვაროვანია. კონსტიტუციური ნორმის ბუნდოვანების შემთხვევაში, პრეზიდენტის ამა თუ იმ უფლებამოსილების დადგენა უნდა მოხდეს იმის მიხედვით თუ როგორია სახელმწიფოს მეთაურის კომპეტენციების არქიტექტურა ქვეყნის უზენაეს კანონში. საპარლამენტო სისტემებში საკანონმდებლო-აღმასრულებელი შტოების ძლიერი ტანდემის პირობებში აუცილებელია დამოუკიდებელი არბიტრის ძლიერი ბერკეტებით აღჭურვილი ორგანოს არსებობა. პრეზიდენტის დისკრეცია კონკრეტულ საკითხთან დაკავშირებით სწორედ იმას ემსახურება, რომ სრულად პარლამენტისგან ლეგიტიმირებულმა სამთავრობო კაბინეტმა გადაჭარბებული ძალაუფლება არ ჩაიგდოს ხელში. პრეზიდენტი დისკრეციულ უფლებამოსილებებს განსაკუთრებით საჭიროებს საგარეო ურთიერთობებში, ვინაიდან ეს მექანიზმი უზრუნველყოფს სახელმწიფოს მეთაურის ერთ-ერთი მთავარი მანდატის - სახელმწიფოს იმიჯისა და რეპუტაციის სათანადოდ დაცვას.

11. სასამართლოს მეგობარი მიიჩნევს, რომ ისეთ შემთხვევებში, როდესაც კანონმდებლობა პირდაპირ არ უკრძალავს პრეზიდენტს რაიმე მოქმედებას, მას რჩება პოლიტიკური დისკრეციით მოქმედების სივრცე და მასზეა დამოკიდებული თუ როდის და რა სიხშირით გამოიყენებს ამ უფლებამოსილებას. იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოს კონსტიტუციის ნამდვილი ნება იქნებოდა, რომ პრეზიდენტი ელჩების დანიშვნის საკითხში არ სარგებლობდეს რაიმე დისკრეციით, ამის თაობაზე პირდაპირ იქნებოდა მითითება შესაბამის ნორმაში. ამ საკითხის ღიად დატოვებით კი საქართველოს კონსტიტუცია მიჰყვება იმ პრინციპს, რომ საპარლამენტო მმართველობის ფორმის შემთხვევაშიც აუცილებელია არსებობდეს ძალაუფლების დამაბალანსებელი მექანიზმი, რომელიც უზრუნველყოფს საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლების შტოების ტანდემის გადამეტებული ძალაუფლების შეკავებას. სწორედ ამ მიზნით საქართველოს უზენაესი კანონი ტოვებს სივრცეს პრეზიდენტის დისკრეციისთვის.

12. სასამართლოს მეგობარი საკუთარი არგუმენტაციის გასამყარებლად იშველიებს საზღვარგარეთის ქვეყნების კანონმდებლობის ანალიზს, იურიდიულ დოქტრინას, ამერიკის შეერთებული შტატების უზენაესი სასამართლოსა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკას.

  II
სამოტივაციო ნაწილი

1. №1711 კონსტიტუციურ სარჩელში მოსარჩელე მხარეს წარმოადგენს საქართველოს მთავრობა. 2023 წლის 11 იანვარს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში დარეგისტრირდა მოსარჩელე მხარის განცხადება სასარჩელო მოთხოვნაზე უარის თქმის შესახებ.

2. „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, მოსარჩელეს უფლება აქვს, უარი თქვას სასარჩელო მოთხოვნაზე. ამასთან, სასარჩელო მოთხოვნაზე უარის თქმა იწვევს საკონსტიტუციო სასამართლოში საქმის შეწყვეტას.

3. ამდენად, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტზე დაყრდნობით, №1711 კონსტიტუციურ სარჩელზე საქმე უნდა შეწყდეს.

III

სარეზოლუციო ნაწილი

 საქართველოს კონსტიტუციის მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის, 21² მუხლის, 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, 34-ე მუხლის, 43-ე მუხლის პირველი, მე-2, მე-8, მე-10 და მე-13 პუნქტების საფუძველზე,

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო

ა დ გ ე ნ ს :

1. შეწყდეს საქმე №1711 კონსტიტუციურ სარჩელზე („საქართველოს მთავრობა საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ“).

2. განჩინება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

3. განჩინება გამოქვეყნდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე 15 დღის ვადაში, გაეგზავნოს მხარეებს და „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“.

პლენუმის შემადგენლობა :

მერაბ ტურავა

ევა გოცირიძე

გიორგი თევდორაშვილი

ირინე იმერლიშვილი

გიორგი კვერენჩხილაძე

ხვიჩა კიკილაშვილი

მანანა კობახიძე

ვასილ როინიშვილი

თეიმურაზ ტუღუში