ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრი (EMC)“ და ა(ა)იპ „ერთობა 2013“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს

პირველი კოლეგიის

განმწესრიგებელი სხდომის

განჩინება №1/19/1241

2017 წლის 13 ოქტომბერი

ბათუმი

კოლეგიის შემადგენლობა:

ლალი ფაფიაშვილი – სხდომის თავმჯდომარე, მომხსენებელი მოსამართლე; 

გიორგი კვერენჩხილაძე – წევრი;

მაია კოპალეიშვილი – წევრი;

მერაბ ტურავა – წევრი.

სხდომის მდივანი: მანანა ლომთათიძე.

საქმის დასახელება: ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრი (EMC)“ და ა(ა)იპ „ერთობა 2013“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ.

დავის საგანი: „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის სიტყვის „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვის „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვის „არასაჯარო“ კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

I

აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 29 ივნისს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №1241) მიმართა ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრმა (EMC)“ და ა(ა)იპ „ერთობა 2013-მა“. კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პირველ კოლეგიას გადაეცა 2017 წლის 6 ივლისს. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პირველი კოლეგიის განმწესრიგებელი სხდომა, ზეპირი მოსმენის გარეშე, გაიმართა 2017 წლის 13 ოქტომბერს.

2. №1241 კონსტიტუციური სარჩელის შემოტანის სამართლებრივი საფუძვლებია: საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტი, 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის პირველი მუხლის მე-2 პუნქტი .

3. საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ (შემდგომში №38 დადგენილებით დამტკიცებული პროგრამა) მე-3 მუხლის პირველი პუნქტი, საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ (შემდგომში №19 დადგენილებით დამტკიცებული პროგრამა) მე-3 მუხლის პირველი პუნქტი, საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ (შემდგომში №627 დადგენილებით დამტკიცებული პროგრამა) მე-3 მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავს შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის ერთ-ერთ ღონისძიებას, კერძოდ კი, არასაჯარო ანგარიშების/დასკვნებისა და რეკომენდაციების მომზადებასა და დამსაქმებლის ან/და დასაქმებულთა კონსულტირებას.

4. საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს, კანონით დადგენილი წესით გაეცნოს სახელმწიფო დაწესებულებებში მასზე არსებულ ინფორმაციას, აგრეთვე იქ არსებულ ოფიციალურ დოკუმენტებს, თუ ისინი არ შეიცავენ სახელმწიფო, პროფესიულ ან კომერციულ საიდუმლოებას.

5. კონსტიტუციური სარჩელის შესაბამისად, მოსარჩელეებს წარმოადგენენ იურიდიული პირები ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრი (EMC)“ და ა(ა)იპ „ერთობა 2013“, რომლებიც ოფიციალური წყაროდან ინფორმაციის მიღებით არიან დაინტერესებული. მოსარჩელეთა მტკიცებით, სადავო ნორმების მოქმედების შედეგად ირღვევა ოფიციალური დოკუმენტების გაცნობის კონსტიტუციით გარანტირებული მათი უფლება.

6. №1241 კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრმა (EMC)“ 2016 წლის 22 იანვარს, ხოლო ა(ა)იპ „ერთობა 2013-მა“ 2017 წლის 8 თებერვალს მიმართეს საქართველოს შრომის, ჯამრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს შრომის პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტს და მოითხოვეს საჯარო ინფორმაცია შპს „ჯორჯიან მანგანეზში“ და შპს „თბილისის სატრანსპორტო კომპანიის“ მეტროს სადგურებში შრომის პირობების სახელმწიფო მონიტორინგის ფარგლებში განხორციელებული შემოწმების შედეგების შესახებ. ორივე მოსარჩელეს უარი ეთქვა დასახელებული ინფორმაციის გაცემაზე, გასაჩივრებული სადავო ნორმების საფუძველზე.

7. მოსარჩელე მხარეთა მითითებით, სადავო ნორმები ვერ აკმაყოფილებს საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილ ფორმალურ კრიტერიუმს უფლების შეზღუდვის კანონით დადგენის აუცილებლობის თაობაზე, ვინაიდან სადავო რეგულირება განსაზღვრულია არა კანონით, არამედ კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით. მოსარჩელე მხარეთა მტკიცებით, საკანონმდებლო ორგანოს მიერ აღნიშნული საკითხის მოწესრიგების თაობაზე უფლებამოსილების საქართველოს მთავრობისათვის დელეგირება არ განხორციელებულა.

8. №1241 კონსტიტუციურ სარჩელში აღნიშნულია, რომ სადავო ნორმები არაკონსტიტუციურია და ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტის შინაარსობრივ მოთხოვნებსაც, რადგან ინფორმაცია, რომელიც დასაქმებული პირების სიცოცხლისათვის და ჯანმრთელობისათვის მნიშვნელოვან შრომით პირობებს ეხება, მომეტებული ინტერესის საგანს წარმოადგენს. მოსარჩელე დამატებით აღნიშნავს, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსებული და სახელმწიფო ამოცანების განმახორციელებელ სამინისტროში თავმოყრილი ნებისმიერი ფორმის ინფორმაციის სრული სპექტრი, მათ შორის შრომის პირობების მონიტორინგის საფუძველზე შედგენილი ანგარიშები/დასკვნები და რეკომენდაციები საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლით გათვალისწინებულ საჯარო დაწესებულებაში არსებულ ოფიციალურ ინფორმაციას წარმოადგენს.

9. მოსარჩელე მხარეთა მტკიცებით, სადავო ნორმები საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 27 მარტის №1/4/757 გადაწყვეტილების დამძლევი ნორმაა, ვინაიდან საკონსტიტუციო სასამართლომ აღნიშნულ საქმეში არაკონსტიტუციურად უკვე ცნო კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი, რომელზეც საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შეზღუდვის საკითხის მოწესრიგების უფლებამოსილების დელეგირება საკანონმდებლო აქტით არ განხორციელებულა. მოსარჩელეთა განმარტებით, ხსენებულ საქმეში სადავო ნორმა არღვევდა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტით განსაზღვრულ უფლების შეზღუდვის ფორმალურ კრიტერიუმს კანონით რეგულირების აუცილებლობის თაობაზე. ისინი მიუთითებენ, რომ სადავო ნორმებით ხდება იმავე უფლების შეზღუდვა იდენტური საშუალებითა და იგივე სამართლებრივი შედეგით.

10. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის 4¹ პუნქტის საფუძველზე, მოსარჩელეები შუამდგომლობენ, საკონსტიტუციო სასამართლომ განმწესრიგებელი სხდომის ფარგლებში მიიღოს განჩინება საქმის არსებითად განსახილველად მიღებაზე უარის თქმისა და სადავო ნორმების ძალადაკარგულად გამოცხადების შესახებ.

II

სამოტივაციო ნაწილი

1. №1241 კონსტიტუციური სარჩელით სადავოდ არის გამხდარი „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის სიტყვის „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვის „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვის „არასაჯარო“ კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

2. მოსარჩელე მხარე შუამდგომლობს სადავო ნორმის არსებითად განსახილველად მიღებაზე უარის თქმისა და სადავო ნორმების განმწესრიგებელ სხდომაზე არაკონსტიტუციურად გამოცხადების თაობაზე „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის 4¹ პუნქტის საფუძველზე. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმები, ფორმალური თვალსაზრისით, იმავე შინაარსის ნორმებს წარმოადგენს, რაც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ უკვე ცნო არაკონსტიტუციურად 2017 წლის 27 მარტის №1/4/757 გადაწყვეტილებით საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“.

3. „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის 4¹ პუნქტის თანახმად, თუ საკონსტიტუციო სასამართლო განმწესრიგებელ სხდომაზე დაადგენს, რომ სადავო ნორმა იმავე შინაარსისაა, რაც საკონსტიტუციო სასამართლომ უკვე ცნო არაკონსტიტუციურად, იგი გამოიტანს განჩინებას საქმის არსებითად განსახილველად მიუღებლობისა და სადავო ნორმის ძალადაკარგულად ცნობის თაობაზე.

4. შესაბამისად, მოსარჩელის შუამდგომლობის გადასაწყვეტად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ, პირველ რიგში, უნდა დაადგინოს, წარმოადგენს თუ არა გასაჩივრებული ნორმები იმავე შინაარსის ნორმებს, რომლებიც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ 2017 წლის 27 მარტის გადაწყვეტილებით საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ არაკონსტიტუციურად ცნო. აღნიშნულ საქმეში სადავოდ იყო გამხდარი „ფუნდამენტური კვლევებისათვის სახელმწიფო სამეცნიერო გრანტების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 16 თებერვლის №84 დადგენილების მე-9 მუხლის მე-4 პუნქტით დადგენილი წესი. მის თანახმად, წარდგენილი საგრანტო პროექტების შეფასება ხდება დამოუკიდებელ ექსპერტთა მიერ, ვისი ვინაობაც კონფიდენციალურ ინფორმაციას განეკუთვნებოდა. №757 კონსტიტუციური სარჩელით მოსარჩელე მხარე სწორედ დამოუკიდებელ ექსპერტთა ვინაობის კონფიდენციალურობას მიიჩნევდა არაკონსტიტუციურად საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით.

5. „ფუნდამენტური კვლევებისათვის სახელმწიფო სამეცნიერო გრანტების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 16 თებერვლის №84 დადგენილების მე-9 მუხლის მე-4 პუნქტის არაკონსტიტუციურად ცნობისას, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო დაეყრდნო რამდენიმე საქმისთვის მნიშვნელოვან გარემოებას, კერძოდ, უპირველესად, სასამართლომ საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებული უფლების ფარგლებში გამოარკვია ამავე კონსტიტუციური დებულებით დადგენილი ფორმალური მოთხოვნები და აღნიშნა, რომ საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს „სახელმწიფო დაწესებულებების ოფიციალურ დოკუმენტებში არსებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობასთან დაკავშირებული საკითხების კანონით მოწესრიგების ფორმალურ მოთხოვნას“. ამასთან, აღნიშნული ფორმალური მოთხოვნა გულისხმობს, ერთი მხრივ, უშუალოდ კანონით ხსენებული საკითხის მოწესრიგებას, ხოლო, მეორე მხრივ, შემთხვევებს, როდესაც „კანონმდებელმა კანონით მოახდინა საკითხის მოწესრიგების უფლებამოსილების დელეგირება სხვა კომპეტენტურ ორგანოზე“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 27 მარტის №1/4/757 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“, II-19).

6. საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტის ფარგლებში დადგენილ ფორმალურ მოთხოვნასთან ერთად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ აღნიშნა, რომ სადავო შეზღუდვა დადგენილი იყო საქართველოს მთავრობის დადგენილებით, რომელიც, ბუნებრივია, წარმოადგენდა არა საქართველოს კანონს, არამედ კანონქვემდებარე აქტს. ამასთან, რელევანტური კანონმდებლობის ანალიზის საფუძვლეზე, გამოარკვია, რომ სახეზე არ იყო კანონმდებლის მიერ დამოუკიდებელი ექსპერტების ვინაობის კონფიდენციალურობის დადგენისა და მითითებული საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის შეზღუდვის საკითხის მოწესრიგების კანონით დადგენილი წესით დელეგირება საქართველოს მთავრობისთვის. აღნიშნულზე დაყრდნობით, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ დაადგინა, რომ სადავო ნორმა ეწინააღმდეგებოდა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტით განსაზღვრულ ფორმალურ მოთხოვნებს და ცნო იგი არაკონსტიტუციურად.

7. განსახილველ შემთხვევაში შრომის პირობების ინსპექტირების 2015, 2016 და 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამები ითვალისწინებს ერთმანეთის იდენტურ რეგულაციებს ინსპექტირების შედეგად მომზადებული ანგარიშების/დასკვნებისა და რეკომენდაციების მიმართ და ადგენს, რომ ამგვარი დოკუმენტაცია არის არასაჯარო. მოსარჩელე მხარე, საკუთარი შუამდგომლობის დასაბუთებისას მიუთითებს, რომ სადავო ნორმები წარმოადგენს „დამძლევ ნორმებს“ მხოლოდ ფორმალური თვალსაზრისით. კერძოდ, განსახილველ შემთხვევაშიც საჯარო ინფორმაციის – ინსპექტირების შედეგად მომზადებული დოკუმენტაციის საჯარო ინფორმაციის სახით გამოთხოვისა და გაცნობის უფლება შეზღუდულია კანონქვემდებარე აქტით, მთავრობის დადგენილებით. ამასთან, არ მომხდარა ამ საკითხის მოწესრიგების კანონმდებლის მიერ კანონით დადგენილი წესით დელეგირება საქართველოს მთავრობაზე. შესაბამისად, სადავო ნორმები არის არსებითად მსგავსი შინაარსის, როგორიც იყო საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“.

8. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს არაერთხელ განუმარტავს „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის 4¹ პუნქტის არსი და მიზანმიმართულება. იგი, „ერთი მხრივ, უზრუნველყოფს პროცესის ეკონომიურობის პრინციპის დაცვას, კერძოდ, იმ პირობებში, როდესაც გასაჩივრებული საკითხი მატერიალური თვალსაზრისით სასამართლოს უკვე გადაწყვეტილი აქვს, საკონსტიტუციო სასამართლოს არ უწევს ნორმის კონსტიტუციურობაზე საქმის არსებითი განხილვის ფორმატში განმეორებით მსჯელობა. მეორე მხრივ, ხსენებული ნორმა წარმოადგენს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საკუთარი გადაწყვეტილების შესრულების ზედამხედველობისა და ადამიანის უფლებათა დარღვევის პრევენციის ეფექტურ მექანიზმს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 ივნისის №1/2/563 განჩინება საქმეზე „ავსტრიის მოქალაქე მათიას ჰუტერი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-8). ამასთან, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის 4¹ პუნქტის მიზნებისთვის, არ არის აუცილებელი, რომ სადავო ნორმა იყოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმის იდენტური. ნორმებს შორის მხოლოდ ტექსტუალური, რედაქციული ან ნებისმიერი სხვა ფორმალური სხვაობა ვერ ჩაითვლება ნორმებს შორის იმგვარ არსებით სხვაობად, რომ საჭიროებდეს სასამართლოს მიერ არსებით მსჯელობას. „შინაარსობრივ მსგავსებასთან გვექნება საქმე არა მხოლოდ მაშინ, როდესაც ნორმა სიტყვასიტყვით იმეორებს არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმის შინაარსს, არამედ მაშინაც, როდესაც სადავო ნორმაში მოცემული წესი არსებითად მსგავსი სამართლებრივი შედეგის მომტანია“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 ივნისის №1/2/563 განჩინება საქმეზე „ავსტრიის მოქალაქე მათიას ჰუტერი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-10).

9. როგორც აღინიშნა, განსახილველ შემთხვევაში მოსარჩელე მხარის ძირითადი არგუმენტაცია სადავო ნორმების „დამძლევ ნორმებად“ გამოცხადებისთვის არის მათი არსებითი ფორმალური მსგავსება საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ არაკონსტიტუციურად ცნობილ ნორმასთან მიმართებით. ის არ ასაბუთებს და არ წარმოადგენს არგუმენტაციას რაიმე კუთხით გააჩნიათ თუ არა სადავო ნორმებსა და „ფუნდამენტური კვლევებისათვის სახელმწიფო სამეცნიერო გრანტების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 16 თებერვლის №84 დადგენილების მე-9 მუხლის მე-4 პუნქტს შინაარსობრივი მსგავსება. შესაბამისად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოც სადავო ნორმების დამძლევ ხასიათს მხოლოდ ფორმალური თვალსაზრისით შეაფასებს.

10. არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმის „დამძლევ ნორმად“ კონკრეტული სადავო რეგულაციის მიჩნევისთვის მნიშვნელოვანია ის გარემოებები, რომელთაც დაეყრდნო საკონსტიტუციო სასამართლო გადაწყვეტილების მიღებისას. როგორც მატერიალური, ასევე ფორმალური თვალსაზრისით, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმის არსებითად მსგავსი შინაარსის მქონე ნორმად მიჩნევისთვის მნიშვნელოვანია ყველა ის გარემოება, რომლებმაც განაპირობეს ნორმის არაკონსტიტუციურად ცნობა. ამასთან, ამ გადაწყვეტილების მიღებაზე გავლენას ვერ მოახდენს ის გარემოება, რომელიც არ იყო სასამართლოს მიერ მის საფუძვლად გამოყენებული. ფორმალური ნიშნით სადავო ნორმის არაკონსტიტუციურად ცნობა, ბუნებრივია, არ გულისხმობს მის მატერიალურ შეუსაბამობას საქართველოს კონსტიტუციასთან. ამ დროს, სასამართლოს გადაწყვეტილება, დამოუკიდებლად იმისგან, თუ შინაარსობრივად რა საკითხს აწესრიგებს კონკრეტული რეგულაცია, ფორმალურად არღვევს საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნებს. ამდენად, იმისთვის, რომ ნორმებს შორის იმგვარი შინაარსობრივი მსგავსება დადგინდეს, რაც საფუძველი გახდება მისი „დამძლევ ნორმად“ გამოცხადებისთვის, აუცილებელია, სასამართლომ გამოარკვიოს სახეზეა თუ არა იმავე კონსტიტუციური უფლების ფარგლებში დადგენილი კონსტიტუციის ფორმალური მოთხოვნა და სადავო ნორმა არღვევს თუ არა ამგვარ მოთხოვნას იდენტურად, როგორც ეს იყო არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმის შემთხვევაში.

11. საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ არაკონსტიტუციურად ცნო წესი, რომელიც მოსარჩელისთვის ზღუდავდა საგრანტო პროექტის შემფასებელი ექსპერტების ვინაობის გაცნობის უფლებას. №1241 კონსტიტუციური სარჩელით სადავოდ გამხდარი ნორმები განსაზღვრავს, რომ შრომის პირობების ინსპექტირების სახელმწიფო პროგრამის ფარგლებში განხორციელებული ინსპექტირების შედეგად მომზადებული დოკუმენტაცია, კერძოდ, დასკვნები/ანგარიშები და რეკომენდაციები არის არასაჯარო. ცხადია, რომ აღნიშნული ნორმებით დადგენილი შეზღუდვა იწვევს შინაარსობრივი თვალსაზრისით სრულიად განსხვავებულ ინფორმაციაზე წვდომის უფლების შეზღუდვას, თუმცა კონსტიტუციასთან ფორმალური შესაბამისობის დადგენისთვის არ აქვს მნიშვნელობა თავად ამ ინფორმაციის მატერიალურ შინაარსს. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილების არგუმენტაცია მიმართული იყო კონსტიტუციით დადგენილი ფორმალური მოთხოვნების დაკმაყოფილების საკითხის შესწავლისაკენ. მას არ შეუფასებია, უშუალოდ ექსპერტთა ვინაობის კონფიდენციალურობა, მატერიალური თვალსაზრისით, წარმოადგენდა თუ არა იმგვარ ინფორმაციას, რომლის შეზღუდვასაც კრძალავს საქართველოს კონსტიტუცია. შესაბამისად, უშუალოდ ინფორმაციის მატერიალური შინაარსი ვერც განსახილველ საქმეში იქონიებს გავლენას დასახელებულ ნორმებს შორის არსებითი მსგავსების დადგენისთვის.

12. განსახილველ შემთხვევაში მნიშვნელოვანია, რამდენად წარმოადგენს შრომის პირობების ინსპექტირების შედეგად მომზადებული დოკუმენტაცია კონსტიტუციის 41-ე მუხლის მიზნებისთვის სახელმწიფო დაწესებულებაში დაცულ საჯარო ინფორმაციას. შრომის პირობების ინსპექტირების სახელმწიფო პროგრამის განხორციელებისთვის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოიყოფა შესაბამისი ასიგნებები („შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-4 მუხლი; „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-4 მუხლი; „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-4 მუხლი). ამ პროგრამის მიზანს წარმოადგენს ქვეყანაში შრომის პირობების მონიტორინგი. იმავდოულად, 2016 და 2017 წლების შრომის პირობების სახელმწიფო პროგრამები, მის განხორციელებაზე უფლებამოსილ ორგანოდ განსაზღვრავს საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს შრომის პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტს („შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტი; „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტი). თავის მხრივ, შრომის პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტი, „საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მტავრობის 2005 წლის 31 დეკემბრის №249 დადგენილებით დამტკიცებული „საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს დებულების“ მე-4 მუხლის მე-3 პუნქტის „ლ“ ქვეპუნქტის თანახმად, წარმოადგენს საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს სტრუქტურულ ქვედანაყოფს. შესაბამისად, ეს ორგანო უშუალოდ წარმოადგენს სამინისტროს სისტემაში არსებულ და მის ფარგლებში მოქმედ ორგანოს. იმავდროულად, შრომის პირობების მონიტორინგის 2015 წლის პროგრამა ხორციელდებოდა საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის მინისტრის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით შექმნილი სამუშაო ჯგუფის ინიციატივით („შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტი). აშკარაა, რომ შრომის პირობების ინსპექტირების განმახორციელებელი დეპარტამენტი, ისევე როგორც 2015 წელს მოქმედი სამუშაო ჯგუფი, არის სახელმწიფოს მიერ შექმნილი და მისი დაფინანსებით მოქმედი საჯარო დაწესებულება, რომელიც კანონმდებლობის საფუძველზე ახორციელებს საჯარო სამართლებრივ ფუნქციებს. ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, ისინი წარმოადგენენ „სახელმწიფო დაწესებულებას“ საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიზნებისთვის.

13. ამასთან, განსახილველი სადავო აქტები განსაზღვრავს შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის ფარგლებში განსახორციელებელ ღონისძიებებს. ერთ-ერთ ამგვარ ღონისძიებას წარმოადგენს ინსპექტირების განმახორციელებელი პირების მიერ ინსპექტირების შემდგომ შესაბამისი დასკვნების/ანგარიშების, ასევე რეკომენდაციების შედგენა. დასახელებული აქტებით აგრეთვე განსაზღვრულია, თუ რა უნდა აისახოს ინსპექტორთა დასკვნებში, ისევე როგორც ინფორმაცია, რომელიც სავალდებულოდ უნდა დაერთოს მომზადებულ დასკვნას („შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი, მე-5 და მე-6 პუნქტები; „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი, მე-5 და მე-6 პუნქტები; „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი, მე-5 და მე-6 პუნქტები). შესაბამისად, ამგვარი დასკვნების შინაარსი წარმოადგენს საჯარო დაწესებულების მიერ მომზადებულ ოფიციალურ დოკუმენტებში არსებულ ინფორმაციას. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო განმარტავს, რომ ვინაიდან შრომის პირობების ინსპექტირების სახელმწიფო პროგრამის განმახორციელებელი სუბიექტი საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის მიზნებისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსებული და სახელმწიფო ამოცანების განმახორციელებელი „სახელმწიფო დაწესებულებაა“, „იქ თავმოყრილი ნებისმიერი ფორმის ინფორმაციის სრული სპექტრი შეიძლება იქნეს განხილული, როგორც „ოფიციალურ ჩანაწერებში არსებული ინფორმაცია““ (Mutatis Mutandis) (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2008 წლის 30 ოქტომბრის №2/3/406,408 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი და საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-22).

14. №1241 კონსტიტუციური სარჩელით სადავოდ გამხდარი ნორმები ზღუდავს სახელმწიფო დაწესებულებაში არსებულ ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობას. შესაბამისად, განსახილველ შემთხვევაში საუბარია სადავო ნორმებით იდენტური, საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტით გარანტირებული უფლების შეზღუდვაზე, რაც სახეზე იყო საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმის ფარგლებში. შესაბამისად, სასამართლომ უნდა გადაწყვიტოს, ფორმალური თვალსაზრისით, იდენტურად ირღვევა თუ არა სადავო ნორმებით კონსტიტუციის ფორმალური მოთხოვნები.

15. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ უკვე დაადგინა, რომ სახელმწიფო დაწესებულებაში არსებული საჯარო დოკუმენტაციის გაცნობის უფლების შეზღუდვა შესაძლებელია განხორციელდეს მხოლოდ კანონით, ან კანონის მიერ საქართველოს მთავრობისთვის ამგვარი უფლებამოსილების დელეგირებით. შესაბამისად, ეს არის სწორედ ის ფორმალური მოთხოვნა, რომელსაც ნებისმიერი აღნიშნული უფლების შეზღუდვა უნდა აკმაყოფილებდეს.

16. განსახილველ შემთხვევაში საჯარო ინფორმაციის გაცნობის უფლება იზღუდება საქართველოს მთავრობის დადგენილების ფორმით მიღებული ნორმატიული აქტით. ცხადია, რომ მთავრობის დადგენილება არ წარმოადგენს კანონს, ის არის კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი. შესაბამისად, უნდა შემოწმდეს, რამდენად მოხდა კანონმდებლის მხრიდან საქართველოს მთავრობისთვის შრომის პირობების ინსპექტირების შედეგად შექმნილი საჯარო ინფორმაციის გაცნობის უფლების შეზღუდვის დელეგირება.

17. სახელმწიფო დაწესებულებაში არსებული საჯარო ინფორმაციის გაცემის საკითხები მოწესრიგებულია საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით, რომლის მესამე თავი სწორედ ინფორმაციის თავისუფლებას შეეხება. მისი 28-ე მუხლის პირველი ნაწილი ადგენს, რომ საჯარო ინფორმაცია არის ღია, გარდა კანონით გათვალისწინებული შემთხვევებისა და დადგენილი წესით პერსონალურ მონაცემებს, სახელმწიფო ან კომერციულ საიდუმლოებას მიკუთვნებული ინფორმაციისა. მისით არ არის დადგენილი შრომის პირობების ინსპექტირების დასკვნებთან/ანგარიშებთან თუ რეკომენდაციებთან მიმართებით დამატებითი მოწესრიგება, ან ამ საკითხის მოწესრიგების დელეგირება საქართველოს მთავრობაზე.

18. სახელმწიფო (საჯარო) დაწესებულებებში არსებულ ოფიციალურ დოკუმენტებზე ხელმისაწვდომობის საკითხის მოწესრიგების უფლებამოსილების დელეგირებას არც ის საკანონმდებლო აქტები ახდენენ, რომლებიც მითითებულია საქართველოს მთავრობის №19, №38 და №627 დადგენილებების მიღების საფუძვლად („საქართველოს 2015 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონი; „საქართველოს 2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონი; „საქართველოს 2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონი; საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს შრომის კოდექსი“).

19. აღნიშნულიდან გამომდინარე, სახეზეა სადავო ნორმებით იდენტური კონსტიტუციური უფლების შეზღუდვა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველი პუნქტის იმავე ფორმალური მოთხოვნის დარღვევით, რომელიც უკვე ცნო საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ არაკონსტიტუციურად საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“. შესაბამისად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო ადგენს, რომ არ არსებობს გარემოებები, რომლებიც ფორმალური თვალსაზრისით, არსებითად განასხვავებდა სადავო ნორმებს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ 2017 წლის 27 მარტის №1/4/757 გადაწყვეტილებით არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმისაგან.

20. ამდენად, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო მიუთითებს, რომ „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის სიტყვა „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვა „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვა „არასაჯარო“ „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 25-ე მუხლის 4¹ პუნქტის მიზნებისათვის წარმოადგენენ იმავე შინაარსის ნორმებს, რაც არაკონსტიტუციურად იქნა ცნობილი საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 27 მარტის №1/4/757 გადაწყვეტილებით საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი კრავეიშვილი საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“ და, შესაბამისად, ისინი ძალადაკარგულად უნდა გამოცხადდნენ საქმის არსებითი განხილვის გარეშე.

III

სარეზოლუციო ნაწილი

საქართველოს კონსტიტუციის 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის, 21-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, 23-ე მუხლის მე-10 პუნქტის, 25-ე მუხლის მე-2, მე-3 და 4¹ პუნქტების, 27¹ მუხლის პირველი პუნქტის, 31-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის, 43-ე მუხლის პირველი, მე-2, მე-5, 5¹, მე-7, მე-8, მე-10 და მე-13 პუნქტების, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-16 მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების, მე-17 მუხლის 5¹ პუნქტის, 21-ე მუხლის მე-3 პუნქტის და 22-ე მუხლის საფუძველზე,

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო

ა დ გ ე ნ ს:

1. კონსტიტუციური სარჩელი №1241 („ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებების სწავლების და მონიტორინგის ცენტრი (EMC)“ და ა(ა)იპ „ერთობა 2013“ საქართველოს მთავრობის წინააღმდეგ“) არ იქნეს მიღებული არსებითად განსახილველად.

2. განჩინების გამოქვეყნების მომენტიდან ძალადაკარგულად იქნეს ცნობილი საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 5 თებერვლის №38 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების მონიტორინგის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის სიტყვა „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 18 იანვრის №19 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2016 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვა „არასაჯარო“, „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 29 დეკემბრის №627 დადგენილებით დამტკიცებული „შრომის პირობების ინსპექტირების 2017 წლის სახელმწიფო პროგრამის“ მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის სიტყვა „არასაჯარო“.

3. განჩინება ძალაშია მისი საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე გამოქვეყნების მომენტიდან.

4. განჩინება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

5. განჩინება დაუყოვნებლივ გამოქვეყნდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე, გაეგზავნოს მხარეებს და „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“.

6. განჩინების ასლი გაეგზავნოს საქართველოს პარლამენტს, საქართველოს პრეზიდენტს, საქართველოს მთავრობას და საქართველოს უზენაეს სასამართლოს.

კოლეგიის წევრები:

ლალი ფაფიაშვილი

გიორგი კვერენჩხილაძე

მაია კოპალეიშვილი

მერაბ ტურავა